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李江民
湖南出入境检验检疫局永州办事处
摘要：
关键词：食品安全现代化法案 进出口食品检验监管
一、前言
2013年1月，美国FDA发布了《现行良好操作规范和食品危害分析及基于风险的预防性控制措施》和《农产品种植、收获、包装、储存标准》两项强制性配套行政法规（CFR）草案，这是美国《食品安全现代化法》（FSMA）2011年实施后，首次发布该法案的配套法规。其后，又紧接着发布了《国外供应商验证计划》、《第三方评审/认证机构认可计划》等六个配套法规。内容涉及农产品安全、人类食品及动物食品企业的预防性控制要求、国外供应商验证、认可第三方、防止蓄意掺杂等内容。这些法规彼此关联，搭建完成了美国未来食品监管体系的整体框架，大幅提升了对进口食品的监管能力，一方面对全球输美食品企业提出了新的挑战和更高要求，另一方面也为各国政府完善进口食品监管工作开辟了新思路。特别是对检验检疫部门做好新时期的进出口食品检验监管工作有很好的借鉴意义。
二、《食品安全现代化法案》框架下的食品安全监管体系
FSMA立法内容包括四个方面：一是预防控制，即通过制定食品安全标准、完善食品安全保障措施，特别提出制定预防“故意污染”的食品安全标准，来实现“未雨绸缪、防患未然”的食品安全目标；二是主动出击，即通过加强检查、监管频率、措施，来提高生产食品的规范性、安全性，必要情况下，对高风险食品、问题食品可以采取强制召回、检查食品安全记录、行政扣留、暂停注册、扩大产品追溯、第三方实验室测试等措施，确保食品安全；三是加强进口食品安全管理，即通过进口商问责制、第三方对国外食品设施等效性确认、进口高风险产品认证、合格进口商自愿项目等措施，使进口食品达到美国食品安全标准要求；四是加强各方合作，即一方面加强美国国内各部门之间的食品安全合作、信息交流，另一方面加强与国外政府食品机构之间的食品合作、信息交流方式，最终实现美国食品安全保障根本目的。。总的来说，FSMA是美国70多年以来首次对《食品药品化妆品法》进行的一次彻底修改和完善。
三、对中国进出口食品检验监管工作的启示
美国《食品安全现代化法案》法案的核心宗旨是强调食品安全应以预防为主。该法案扩大了美国食品和药物管理局(FDA)的监管权力和职责。并要求食品企业承担更多责任。具体表现在：一是FDA首次拥有强制召回权。可以直接下令召回而无需要求生产厂家自愿召回；二是强化对食品生产者的监管，FDA有权检查食品加工设施，当国外企业或政府拒绝检查时，可禁止批准其食品的进口：三是对进口食品加监管，输美食品企业需要事先向FDA备案；四是食品供应链每个环节的所有人都必须承担责任。通过学习美国《食品安全现代化法案》框架下的食品安全监管体系对中国进出口食品检验监管工作有以下启示：
1. 由具体产品质量监管转变为产业的监管产业的安全远比单个企业的安全重要。
如果将过多的眼光和精力关注于个体企业，就会忽视整个产业的风险。关注产业的安全健康，就必须在推动地方政府负总责、企业树立第一责任人方面做文章。监管部门应该当好参谋，用好监管手段，主要着力防止在监管范围内出现如下几种情况。
1.1. 人为蓄意因素可能性增大
输日“毒饺子”事件给我们敲响了食品安全的另外一个警钟——人为因素。这种因素带给食品安全的潜在影响既复杂，又难以防范，也是监管者最应花费精力的地方。长期以来，食品行业对传统的农药残留、微生物、重金属、添加剂等对食品的污染投入了大量的人力和物力成本，在某些方面取得了一定的效果，这些问题的根本解决虽然很难，但规范起来相对容易。但人为蓄意因素对食品的影响却是长期的、综合性的、毁灭性的。由此可见，美国的现代化法案是极具科学和远见的法案。
1.2. 行业潜规则流行
行业潜规则是指表面上不能明文公布，暗地里却形成了心照不宣的一种约定俗成的行业内部潜在规则。主要有4个特点，包括规避法律责任、打法律“擦边球”、影响公平公正、违背等价交换原则等。
近年来的“三鹿奶粉”事件、“苏丹红”事件、“地沟油”问题、皮革“蛋白粉”问题以及“双汇瘦肉精”事件，无不是潜规则横行的必然结果。
要防止出现行业潜规则。首要是必须建立行业性的专家队伍，提前发现行业潜规则，提高发现率，避免出现亡羊补牢的情形。其次必须将人设定在最坏的可能性上才有可能构建出最有效的规则。再次要加大公开透明度，减少规则的随意性，以“法治”代替“人治”。最后要健全对违规者的监督机制和查处机制。对违法企业要全面整治，增加其违法成本。
2. 进一步强化检验检疫部门自身的职能
美国食品安全法强化了FDA的职能，使其在食品监管方面更加有力。检验检疫部门作为执法者，应从以下几方面着手，强化自身的职能。
2.1. 寻求与地方经济发展的共振点。
营造良好的执法环境检验检疫部门作为地方重要的涉外经济管理部门之一。只有找到与地方经济发展的共振点才能有所作为，取得地方政府的诚心支持，从而为执法营造良好的外部环境。在共振点中找到服务企业的有效手段，助推企业做大做强，才能为执法营造良好的内部环境。检验检疫只有更多地融人地方经济的发展，在促进地方经济发展中做出自己独特的贡献，才能展示真作为，从而增强自身的履职能力。
2.2. 制定合理的监管政策及安全监管绩效评估机制。
监管政策要集科学性和民主性于一体，同时要具备连续性和稳定性。尤其要考虑人员实际监管能力。监管手段要多样化，尤其要积极采用更加现代化的设备和设施。政策要强化企业的诚信管理，强化对食品企业的退出机制。在这方面要加强科学的周期管理，在执行力上要加大举措。检验检疫部门应定期公布企业的质量诚信状况，公开企业的动态管理，树立检验检疫部门的权威。
要制定科学、合理、可行的食品安全监管绩效评估机制，使其具有持续性、完备性和可测性，以推动食品监管水平的提升。在目前的指标中，食品质量抽检合格率、中毒死亡人数、出口食品国内外通报比例、食品企业HACCP认证率、监管人员专业素质、食品违法案件的执法力度等在食品安全监管绩效评估中都是重要的指标。
3. 打击企业蓄意的违法行为
企业的蓄意违法行为主要表现在弄虚作假、明知故犯、违背公平正义等。这些蓄意行为有些构成行业潜规则，有些属于企业惟利是图，缺乏社会诚信。在监管企业中，要对企业的蓄意违法行为毫不留情，使其付出高额的违法成本。食品行业产业链条长、时间跨度大、从业主体多、安全因素复杂，因此监管难度很大。我们一方面要与其他政府部门划清监管界限，完成职责所赋予的监管使命，更重要的是要与其他政府部门一起形成监管合力，尤其在信息共享方面加强合作，共同打击企业蓄意的违法行。
4. 强化突发事件应急处理机制
出口食品一旦发生质量问题，其影响是难以估量的。因此开展食品安全危害评估研究及风险检测，尽最大努力做到食品安全危害早发现、早预警、早控制，最大限度地降低不合格食品可能带来的危害是食品安全监管理念的重要转变，它作为一种事前控制手段，应该得到足够的重视和推动。我们要定期对食品安全项目进行筛查分析与信息收集，建立长期安全风险档案，开展检测技术研究，加强安全应对技术储备以应对日益增多的来自各方面安全因素的威胁。
另外，要强化对发生危机后的处理。一旦发生突发食品安全事件，第一时间接触者能知道向谁报告。首先是调查质量问题，同时要采取整改措施及时消除影响，把问题消灭在萌芽状态，把影响控制在最小范围，把损失减少到最低程度。确保出口食品的声誉。同时建立健全新闻发言人制度。及时发布相关信息。加强对媒体的引导。注意严格把握“个案”界限。要客观、准确，不能夸大其词，以免对整个行业造成影响。
5. 注重公共平台建设
检验检疫部门的公共平台主要包括政策信息化平台、国外信息反馈平台、应对技术壁垒平台、通关服务平台、检测平台等。要搭建好每个平台。使企业在出口环节享受高质量的公共服务。
6. 加强检验检疫人员专业素质培养
推动行业的规范、促进产业发展，需要有全局的眼光，对检验检疫人员提出更高的要求。这需要监管人员有良好的专业素养，所以监管人员要接受持续的培训。同时也要对食品监管人员数量与出口食品量的合理比例提前做好规划，使之能适应监管的需要。
7. 督促企业质量意识的提高
检验检疫人员应强化判定者的角色，减少所谓“帮扶者”的角色。从历史经验看，这种帮扶不仅效果不佳。而且持续时间短暂。应将企业质量问题推向市场，引入专业机构助其整改从而助推企业质量体系的提高。同时在全社会大力宣扬企业主体责任，使企业真正树立对社会和客户的责任感。重视企业主题责任，提高质量安全意识。