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食品药品监管体制历史沿革、现状与发展

放大字体  缩小字体 发布日期:2017-02-02  来源:冀博士跟您聊食品安全  作者:冀玮  浏览次数:1886
核心提示:对当今食品药品监管体制的分析应当主要聚焦在食品安全监管体制的发展变化上。药品监管体制自国家食品药品监督管理局(今天国家食品药品监督管理总局的前身)成立以后并没有什么变化,只是随着食品安全监管体制的变化在变换所属部门,其实际监管体制、机制与制度设计一直保持着相对稳定的状态。但是,当今一些地区以“市场监管体制”替代“食品药品监管体制”的变革也对药品监管产生了巨大的影响,这一点在后文中将一并分析。
 
    对当今食品药品监管体制的分析应当主要聚焦在食品安全监管体制的发展变化上。药品监管体制自国家食品药品监督管理局(今天国家食品药品监督管理总局的前身)成立以后并没有什么变化,只是随着食品安全监管体制的变化在变换所属部门,其实际监管体制、机制与制度设计一直保持着相对稳定的状态。但是,当今一些地区以“市场监管体制”替代“食品药品监管体制”的变革也对药品监管产生了巨大的影响,这一点在后文中将一并分析。

    对当今食品安全监管体制的分析同时还必须建立在对既往体制产生、发展的历史沿革的分析总结之上。因此,本文第一部分是对食品安全监管体制历史沿革的简单回顾与分析。在厘清既往体制的由来与利弊之后,可以清晰地看到当今食品药品安全监管体制的历史渊源。本文第二部分将着重对当今食品药品监管体制的不同类型进行分析,得出初步结论。第三部分是本文的重点。在对食品药品监管体制的发展方面,本文将尝试得出适合中国当今国情、将食品药品安全保障这一公共目标收益最大化的体制建设构想。

    本文强调“基于监管实践的分析”,是希望从“自下而上”的角度对体制的利弊做深入的探讨。对某一行政体制的分析当然离不开行政管理学、行政法学等理论的借鉴,但是罔顾食品药品监管实践生态的存在,则分析将无法难免“不接地气”,结论最终可能“大而无用”。

一、2013年以前食品药品监管体制的回顾与分析[1]

    迄今为止,笔者将食品安全监管的历史变迁大致分为四个阶段,即:以“食品卫生”为主导思想的“单一部门”监管阶段(1953~2004);以“食品安全”为主导思想的“多部门”初级监管阶段(2004~2009);食品安全监管的“多部门”纵深发展阶段(2009~2013);和以食品安全为主的多种体制并存的“一体化监管”阶段(2013~)。

    (一)几个对体制变革产生巨大影响却存在争议的事实。

    一是,2004年以前,中国的食品安全监管是以“食品卫生”为概念、以卫生行政部门负责的“单一部门”监管体制。这种体制初现于1953年,“新中国成立初期,中国政府对食品的关注主要是充足的粮食供应问题,对食品安全的关注则主要源于由卫生问题引发的疾病和中毒事件。”[2] 1953年,政务院第167次政务会议决定成立与行政区划相一致的省、地、县三级卫生防疫站。

    1965年,国务院批转《食品卫生管理试行条例》,条例规定:“卫生部门应当负责食品卫生的监督工作和技术指导”。这种“单一部门”的体制模式一直延伸到2004年。这一时期的监管以“结果”导向为主,监管的外延领域、范围、以及内容都相对较为简单。其间,尽管1979年改革开放以后的食品卫生监管内容逐渐丰富,法律法规逐步建立,但是整体的“单一部门”的“食品卫生”监管形态并没有发生根本性的改变。在此期间,虽然卫生部门几经变革、努力适应不断发展变化的食品安全客观形势的需要,但却依然不能够满足食品安全监管任务的要求。尽管有观点认为食品安全监管的“多部门化”是从1995年开始的,但是从体制变迁的历史与各部门“三定方案”的规定、以及实际行使的监管职责分析,没有证据表明在2004年以前,农业、质监和工商部门在具体履行行政监管职责方面真正参与了食品安全监管。[3]有观点把出入境检验检疫部门对进口食品的监管作为是当年已然是“多部门监管”体制的一个证据列出,这显然是不成立的。

    二是,在中国食品安全监管体制的历史发展中,以“食品安全”为正确概念出现的食品安全监管,是与“多部门分环节监管”模式同时出现的。其标志应当以2004年《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定(国发〔2004〕23号)》为标志。这也是“食品安全”概念第一次出现在国家级规范性文件里。

    三是,于2003年成立的国家食品药品监督管理局并未履行过具体的食品安全监管职责。站在历史的角度回顾其角色定位,充其量不过是一个“协调者”的角色。与其“三定方案”的职责赋予确实比较吻合,即“综合监督、组织协调、依法组织对重大食品安全事故的查处”。当时该局内部主责食品安全的机构设置也证明了这一点。

    (二)2004年至2013年的食品安全监管体制的回顾与特点。

    一是“多部门分环节监管”是当时监管体制的主要模式。食品安全监管的具体职责由农业、质监、工商和卫生等四个部门主要负责。同时,商务、出入境、公安、城管等部门也分别承担了一些相关职责。二是国家食品安全协调机构(国家食品药品监督管理局)的设立,以及在省级出现的三种协调机构设立的模式(即大部分地区沿袭的国家模式、北京的食品安全办公室设在工商部门的模式、以及上海协调机构与具体职责合并设立的模式)是凸显食品安全监管制度与体制开始正式登上历史舞台的标志,其宣示意义大于其实际发挥的作用。三是从中央到地方的纵向体制建立顺畅,各部门是在原有建制上增加职能,对食品安全监管体制的建立并无影响。四是各级地方政府作为食品安全的责任主体的制度设计开始运行。但是积蓄已久的食品安全问题“井喷式”的爆发使公众的容忍底线不断升高,政府面临的压力不断增大,在无法有效遏制食品安全问题的现实中,对食品安全监管的责难自然日益高涨。然而,相对于刚刚组合到一起的食品安全监管“多兵种”混合编队而言,迎战这种没有缓冲期的“硬仗”多少有些无奈,由此而产生的诸多监管不力也属于这一阶段无法规避的客观现象。所以,当时一些以此为依据而对“多部门监管体制”进行否定的观点从历史发展的角度看来未免结论下得太早。

    这一时期“多部门分环节”监管体制的利弊与成因分析如下。

    “正收益”分析。

    1、多部门监管体制的设立从根本上解决了原卫生“单一部门”监管的诸多问题。

    一是解决了从“食品卫生”监管到“食品安全”监管的认识与问题。从“食品卫生”到“食品安全”的认识经历了一个不算漫长的过程。2009年公布实施的《食品安全法》的立法启动于2005年,立法项目最初的名称为“《食品卫生法》修订”,在立法调研的过程中,随着对“食品安全”概念的认识,最终确定为《食品安全法》的起草并最终得以出台。多部门监管体制的确立使食品安全“从农田到餐桌”的“全过程监管”思想在监管实践层面上成为可能。

    二是解决了监管力量与监管需求不匹配的问题。卫生行政部门的“食品卫生”监管体制是“单一部门”监管的典型模式。存在的缺陷并不仅仅是监管思想和理念的不到位,还包括监管力量远远不能满足客观的需求、监管措施、方式方法和监管力度与形势要求相距甚远等情况。当时的卫生行政部门承担着医疗防病等多项行政职责,以及医院管理等行业管理职责,“食品卫生”仅仅是其公共卫生职责中的一项。面对随经济发展而剧增的食品安全问题,卫生行政部门即使全力以赴都不能很好应对,更何况“食品卫生”监管只是其“副业”、由其下属的卫生监督所代行职责。多部门监管体制从监管力量上解决了这一问题。

    三是一定程度上解决了权利过于集中导致的 “规制被俘获”和“寻租”问题。权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败[4]。“单一部门”体制极易产生相对的“绝对权力”。多部门监管使食品安全监管的权力分属于不同部门,并且由于食品生产经营活动之间的自然相关性,各部门之间自然形成了相互监督、相互制约的现实。

    2、在形式上实现了从某一食品生产经营行为的监管到从“农田到餐桌”的全过程监管。“从农田到餐桌”的全过程监管是食品安全监管的基本思想之一。实现这一思想不仅需要与监管需求相适应的专业监管执法人员队伍,并且还需要针对不同类型食品生产经营活动的监管措施、方法与结果评估。多部门分环节监管在一定程度上做出了解决这个问题的尝试。

    3、“分散化的公共治理”模式使食品安全监管的透明度、社会参与度发生显著变化。多部门监管使得食品安全风险的信息不再是在一个封闭的“单一部门”内部流动,而“被迫”进行跨部门流动。这种信息流动随着部门衔接的刚性需求、“分环节问责制”力度的加大、以及食品安全统一目标的整合要求等因素变化,逐渐变得公开透明。加上政府信息公开要求的力度不断增大,食品安全的公众参与度在这一时期发生了较为显著的变化。

    4、“多部门”的协同治理推进了中国食品安全监管的历史进程。对同一目标(保障食品安全)的不同治理(多部门监管)使很多过去被掩盖的问题浮出水面,成为各部门经常争论的话题。争论的负收益可能是推诿扯皮、“齐抓不管”,但是,不容忽视的一个正收益是问题的曝光与建立在争论基础之上的辨析。与问题被掩盖相比,问题的暴露意味着解决的可能,而争论往往是得出正确结论的必由之路。站在历史的今天回顾这一时期各部门的争论,一个不争的事实是:很多问题的解决真正推进了食品安全监管的发展。

    “负收益”分析

    1、多部门监管的“边界”不清导致权责不清、推诿扯皮、“齐抓不管”的情况屡见不鲜,成为社会公众诟病的众矢之的。对同一公共事物的跨部门协同监管必然会出现协同不力的诸多问题。“边界”不清便是其中之一。在这一时期,食品安全概念与如何监管的“新生态”状态,和各部门“初学乍练”的“新生态”交织在一起,再加上分环节监管只是一个基本分工,对于具体职责确权在标准体系、风险管理、行为监管、行政处罚等诸多方面都存在着需要进一步厘清的问题,所以各部门之间的“边界”模糊不清是一种客观事实。出于“趋利避害”的“理性经济人”选择,各部门的推诿扯皮成为这一时期逐渐显现的问题。在一定程度上造成了一些食品安全问题的监管“真空”。

    2、各部门各自为政的监管模式导致食品安全监管的各自为政,造成信息沟通不畅、监管原则、制度、方法、行为等不一致现象,客观上造成了食品安全监管的“混乱”局面。食品安全监管是建立在一定自然科学专业基础之上的政府公共管理事务。就专业知识与监管经验而言,除当时分工负责餐饮服务环节的卫生行政部门以外,农业、质监、工商部门均属严格意义上的“外行”。与此同时,各部门在各自的监管领域均有一套相对成熟固定的监管思想与实践方法,“路径依赖”便自然而然地成为了各部门的选择。如质监部门将食品安全法赋予的“食品生产许可”职责与其原来执行的“工业生产许可证管理制度”合二为一;工商部门对“食品流通许可”的具体做法基本参照《营业执照》的注册方法,等。客观来说,这种“路径依赖”是可以理解的。但是却对食品安全的统一监管原则形成了负面影响。一个直观的问题就是:食品生产经营者将无所适从。他们要在不同的“环节”按照不同部门的要求去办理相关事项;而由于标准、检验检测、监管行为与方式、案件查办等具体职责行使方面的差异,食品生产经营者同样的行为却很可能遭遇来自不同部门的不同判定。同时,由于部门间的自然分野,“信息割据”成为常态,尽管有食安办、食品药品监管部门等综合协调部门的信息整合,但是相对于大量需要无缝隙衔接的具体监管信息交流而言,其作用并不明显。

    3、食品安全监管的“无缝隙”化、整体化要求无法实现;无法适应食品生产经营活动和食品消费多样化、多元化的发展趋势。形式上的多部门全过程分环节监管体制遭遇了跨部门协同监管的问题瓶颈。这种“缝隙”的存在使全过程监管的实际效果大打折扣,食品安全整体化的目标在“协同困境”下难以实现。与这一监管体制困境形成对比的是:食品消费随着社会的发展呈现出多元化需求的趋势,食品生产经营活动在市场需求的驱动下也开始快速发展。本已捉襟见肘的多部门监管更加无法适应这种变化。在此形势下,催生了当今食品药品监管体制的改革。

二、当今食品药品监管体制利弊分析

    当今全国食品药品监管体制在两个维度上存在着不一样的情形:一是在部门设置的“横向”维度上存在着食品药品监督管理部门和市场监管部门的情况;二是在“纵向”维度上存在着“垂直”管理与“属地”管理的情况。两个维度的交叉使当今的食品药品监管体制呈现出一种奇特的“混乱”局面。

    (一)当今食品安全监管体制类型

    1、“属地管理”且省级为“食品药品监管部门”、基层监管为市场监管部门的模式。代表省市:全国大部分省市。

    2、“垂直管理”的市场监管模式。代表省市:天津。

    3、“垂直管理”的食品药品监管模式。代表省市:北京。

    (二)体制对比分析

    1、“属地管理”模式与“垂直管理”模式的比较分析

    “属地管理”模式是指基层食品药品监管部门(市场监管部门)由同级地方人民政府管辖、即所谓“人、财、物”和工作均由同级地方政府负责的体制模式。

    “垂直管理”模式是指基层食品药品监管部门(市场监管部门)由上级食品药品监管部门管辖、“人、财、物”和工作均由上级食品药品监管部门负责的体制模式。

    从食品药品监管的角度出发,两种体制模式的对比与利弊分析如下。

    一是监管“驱动力”分析。

    食品药品安全是关系到每一个人身体健康、生命安全的基本民生问题。对于这一“公共产品”本质的认识,在两种管理体制模式中应该没有区别,也是食品药品监管的最根本的驱动力。但是,由于同级地方政府和上级食品药品监管部门的职责区别较大,基于同一认识的驱动力并不相同。地方政府除了需要对本地区的各种安全负责以外,还承担着经济发展、社会稳定、地区建设、环境优化等很多公共管理职责。现实中“身兼数职”的地方政府实际存在着以下“驱动力”不足的情形:在多项政府绩效评估面前,完成能够彰显政绩的经济增长、财政税收、社会稳定等指标自然会排在以“风平浪静”为标志的食品药品安全监管前面;在食品药品监管力度加大、对地区食品药品生产经营者违法行为的处罚往往会与生产经营者形成正面博弈,而这一博弈的第三方参与者――地方政府则可能由于“规制被俘获”的原因,以“维护地区经济发展”等理由而明示或暗示监管部门“放水”,这时候“属地管理”的体制将形成负向“驱动力”。这并非是逻辑推断,在当今很多食品药品监管“属地管理”的地区这种情况并不罕见。

    就“驱动力”而言,在“垂直管理”体制中,同为食品药品监管部门的上一级管理者则可以从体制上规避上述问题。不仅如此,在以“安全换市场”的问题博弈中,“垂直管理”体制还可以在一定程度上对地方政府形成制约。

    二是监管的“权责对应”关系分析。

    食品安全“属地管理”的认识源于“权责对应”的思想,依据是刚刚修订的《食品安全法》。本法第六条规定:“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责,统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作,建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。”应当说,“权责对应”的思想没有问题。问题在于:奉行这一思想并不意味着应当将食品安全监管以“属地管理”体制进行落实。因为各级地方政府应当全面负责属地的“食品安全”,而不仅仅是“食品安全监管”责任。众所周知,食品安全的第一责任人是食品生产经营者。所以,地方政府应当以“属地”的食品安全“源头控制”为重点,从这一地区的发展布局、产业结构、招商引资政策等开始,以政策工具为主要手段,从政府管理的“源头”对食品生产经营者进行安全规制。较之上述全面规制手段,食品安全监管具有单一性、滞后性、专业化、高成本等特点,属于行政部门的职责特征。将政府职责定位在“食品安全监管”方面,实际上是弱化了地方政府食品安全的管理能力与责任,将食品安全的控制点后置,与食品安全“源头控制”的思想相悖。同时,以食品安全法作为“属地管理”的法律依据并不正确。食品安全法所指的“负责”是后文中的具体表述“统一领导、组织、协调食品安全监督管理工作”,而不是让地方政府将具体承担监管职责的执法队伍“据为己有”。

    此外,将食品药品监管部门“属地管理”的做法与《药品管理法》的规定不符。《药品管理法》第五条第二款规定:“省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。”据此规定,药品监管职责在省级政府及同级食品药品监管部门。“属地管理”的体制并不适用于药品监管。

    三是履职履责能力分析。

    食品安全监管是任何“单一部门”都不能包打天下的公共管理事物。“属地管理”在综合调度各部门执法资源、统一领导、协调指挥、联合行动等方面具有优势。但是,出于同样的原因,地方政府将食品药品监管部门作为一支“综合执法力量”而委派以其它执法任务的情况也屡见不鲜。而“垂直管理”的优势在于其管理目标与职责的“专一”、指挥管理的专业化与排除地方干扰的能力。此外,由于“属地管理”体制对“人、财、物”的绝对控制。食品安全监管专业人员的非专业流动不能被排除,可能造成监管队伍的专业素质下降、监管人员学习与提高专业能力的动力不足、监管目标短期化、表面化等现象。

    2、“市场监管”体制与“食品药品监管”体制的比较分析

    “市场监管”体制模式是将原工商、质监、食品药品等部门合并为一个行政监管执法部门的体制。这种改革的理论依据可以从“大部制”改革的理论中找到影子,现实的支持往往是以“机构人员得到精简、监管力量整合、对市场主体的行政检查整合”等作为体制的正收益评价。下面,本文就两种体制的公共事物性质、设计目标的可行性、监管实践中的问题等方面进行对比分析。

    一是两种体制的公共管理性质分析。

    如前文所述,食品药品监管是对基本民生问题的规制,是聚焦食品药品等这些特殊商品特定风险的公共管理行为,是以食品药品的“市场化”为前提、但并不局限于“市场”的全过程监管。但工商、质监等部门的“市场监管”职责指向的是竞争秩序、产品(商品)质量优劣等市场秩序问题,尽管其中某些问题可能会严重到涉及人身安全,但也属于非常态的特殊情形,就一般而言,其监管并不指向基本民生问题。

    所以,就公共管理性质而言,食品药品监管不是“市场监管”,其治理问题的重要性、治理幅度和治理目标均与“市场监管”截然不同。

    二是体制设计目标的可行性分析。

    从《食品安全法》、《药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》等法律法规和“三定方案”的规定分析,食品药品监管“一体化”(对“一体化监管”概念在后面将做进一步分析)体制设计的目标主要是:整合食品药品行政监管职责,形成专业化的监管队伍与职能归属,规范食品药品行政执法行为。从当前国家食品药品监督管理总局以及各省食品药品监督管理局的履职情况看,目标的设计基本得到实现:法律法规和食品安全标准在逐步建立与整合;食品药品监管的各项制度设计正在不断的统一完善之中;监管与执法行为在全国范围内逐步规范。

    在《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》中有这样一段表述:“立足于促进企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换,建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系。加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局”。这一段表述可以视为“市场监管”体制设计的目标表达。以这样的目标设计来衡量当今把食品药品监管也纳入其中的市场监管体制,可以发现,这个体制的目标实现与《若干意见》中的表述存在着三点不一致:首先,关于市场监管的“立足点”与食品药品监管的立足点基本完全不同;其次,建设现代市场体系的要求无法通过食品药品监管实现;再次,食品药品监管的目标实现(如保障公众人体健康和生命安全等)在《若干意见》中没有相关的表述。可见,当今将食品安全监管也包括在内的市场监管体制与体制设计的“初心”,即目标设计目的存在着较大的差异。

    三是当今食品药品监管实践中若干问题的分析。

    其一,食品药品监管的专业化要求与市场监管体制下执法职责整合要求的冲突。
市场监管体制中,每一名执法人员都面对着不同的监管执法知识、能力要求,无论是理论上还是实践中,都不可能做到同时精通食品药品监管、工商行政管理、质量监督管理等全部监管工作。然而,如果将执法人员按照不同的监管领域进行专业性职责划分,则与“市场监管”建立的初衷相违背。另一方面,市场监管部门内部人员的岗位流动是这一体制建立的另一目的,即实现监管力量的整合。但是现实中可能出现的真实情况是:专业人员可能会以“工作需要”等各种理由被调离专业岗位,专业监管需求被“工作需要”的理由所屏蔽。

    其二,基层监管执法存在着避重就轻、避难就易等的“理性经济人选择”、权力过大的“寻租”、以及监管“幅度”过宽而导致的“深度”不够的情形。

    不同监管领域的执法难度存在着差异,问责的力度也差别很大。尤其是近年来,食品药品监管的问责力度越来越大。出于容易完成和免责的“理性经济人选择”,基层执法人员往往会选择工商职责等以秩序维护为目标的工作任务岗位。市场监管的行政权力覆盖了一个市场经济主体几乎全部的行为规制,为权力寻租预设了可能的空间。另外,在管理学中,管理的“幅度”与“深度”成反比是一个常识。市场监管的幅度之广,足以造成监管人员“走马观花”式的监管方式。或许这种“一批大檐帽只去一次”的监管可以让企业倍感轻松,但却可能付出公众身体健康甚至生命安全得不到有力保障的代价。

    其三,上下体制不统一、再加上“属地管理”的模式,食品药品监管的困境形成了“叠加”的趋势。

    “2015年以来,部分市县将新组建的食品药品监管部门与工商、质检、物价等部门合并为‘多合一’的市场监管局。这一方面有利于精简机构,整合行政执法力量;但是,另一方面也有些地方弱化了食品安全监管职能。基层建立了市场监管部门,上一级仍是食品药品监管、工商、质检等部门,上级多头部署,下级疲于应付,存在不协调等情况。同时,监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题,影响了法律实施的效果。”[5]“监管体制机制需要进一步研究,‘多合一’的市场监管局有利于精简机构,但也在有些地方弱化了食品安全监管职能”[6]。全国人大在对部分省市进行《食品安全法》执法检查时发现了市场监管体制存在的部分问题,其中,上级部门分别设立、基层执法机构统一为市场监管机构的体制暴露出来的问题尤为突出。“政出多门”历来是行政执行的大忌,出现问题并不足为怪。在此问题百出的体制上再叠加“属地管理”体制,市场监管部门可以堂而皇之地拒绝执行上级监管部门的要求,食品药品监管的“最后一公里”问题由此而凸显。

    三、食品药品监管体制的发展分析:建立统一、权威、高效的食品药品监管体制,努力实现食品药品监管“一体化”目标

    通过以上的分析可以看出,“横向”的市场监管体制与“纵向”的属地管理体制不适合我国食品药品监管的需要,应当尽快予以修正。

    本文认为,食品药品监管体制的改革尚未完成,应当以我国的基本国情为出发点,以当前的行政生态为基础,尽快将食品药品安全监管体制从不具有“同质性”的市场监管体制当中“剥离”出来,构建“统一、权威、高效”的食品药品监管体制,努力实现食品药品安全“一体化”监管。

    (一)告别“单一部门监管”与“多部门监管”的历史,努力实现食品药品安全的“一体化监管”目标。
  
    许多反对多部门监管的文章提出“单一部门监管”才是解决食品安全问题的正确路径。或许他们真正想说的是“一体化监管”。与“单一部门监管”的本质区别在于:“一体化监管”是指以食品药品安全的客观属性为依据,以公共管理的“权、责、能”的科学配制为原则,将具有“同质性”的监管职责尽量交由同一行政部门;监管部门之间的“边界”由食品药品安全的“异质性边界”和科学分工的原则所决定;部门之间的无缝隙衔接则依靠制度、绩效与问责。在“监管全覆盖”的前提下,尽量减少监管部门的设置;在科学管理的前提下,尽量满足食品药品监管对行政资源的需求。形成监管目标清晰明确、监管部门职责清晰、监管执法深入到位、全过程监管无缝隙衔接的统一、权威、高效的食品药品监管体制。

    (二)建立“统一、权威、高效”的食品药品监管体制是实现食品药品监管一体化目标的唯一路径。

    “统一、权威、高效”的食品药品监管体制至少应当包括以下三个方面的特征。

    1、将食品药品监管从非“同质性”的市场监管体制中“剥离”,从国家到乡镇一级自上而下建立专业的食品药品监管执法机构。

    只有将监管的载体职责清晰明确,并去除与食品药品监管无关的职责,食品药品监管的专业化特征才能予以凸显,其专业化监管的作用才能够得以发挥。国家层面各项关于食品药品安全保障的“顶层设计”可以最大程度的到达基层执法层面。食品药品的问题得到真正的关注与及时的回应。监管执法队伍的专业化素质提升获得动力和工作实践的锻炼机会将大幅提高。

    2、实行省以下食品药品监管部门“垂直管理”的体制,建立国家“权威”的食品药品监管指挥、调度体系。

    “地方割据”的食品药品监管体制根本无法满足食品药品安全保障的需要。实行“垂直管理”,可以树立食品药品监管自上而下的权威,排除种种外部干扰。保证政令畅通,使包括行政许可、监督检查、行政处罚等各项具体措施的行政监管到位并切实发挥作用。“垂直管理”的体制还可以在一定程度上使食品药品监管部门有可能对地方政府的食品药品安全责任落实情况予以监督和“纠错”,避免地方政府因其它种种理由而以食品药品安全为“交换条件”的“理性经济人选择”。当然,“垂直管理”并不是不要地方政府的领导,食品安全监管工作还应当依法接受地方政府的统一领导,以充分保证监管与属地的特点相适应。

    3、大幅度增加食品药品专业监管执法人员的数量,提高执法人员素质,壮大食品药品监管执法队伍,形成强大的专业化监管部门。

    食品药品安全是基本民生问题,是体现我党执政能力的大问题,是关乎政府形象和公共管理水平“及格”与否的关键性问题。在这样的监管要求下,不应当以“控制编制预设、精简公务员队伍”为惟一的标准来衡量食品药品监管执法队伍的建设,也不能以“市场监管”体制的形势在表面上解决食品药品监管专业化力量不足的问题。应当正视当前食品药品监管执法队伍人员不足、专业化监管力量水平还与监管需要相距甚远的现实。从基本民生保障的高度解决这个问题。在明确建立“垂直管理”的食品药品监管体制的同时,应当进一步考虑科学这个专业化行政监管部门的机构设置与人员配备,在科学测量的基础上不断动态调整,以满足食品药品安全保障的需要。

    食品药品监管体制的改革与确立并不仅仅是食品药品监管部门的事情,而是关系到食品药品安全保障目标能不能真正实现、人民群众饮食用药能否“放心”的大事。对体制的分析研究不应当偏离这个基本目标。“不忘初心”的改革才是有意义的改革。

————
[1]以下内容可参见冀玮“中国食品安全监管的历史变迁“一文,国家自然科学基金2012年度资助项目,项目名称《整体政府视角下的中国政府跨部门协同机制研究》,批准号71173004。
[2]刘亚平著《走向监管国家——以食品安全为例》中央编译出版社,2011年5月,p31
[3]参见冀玮“多部门食品安全监管的必要性分析”《中国行政管理》2012年第一期
[4]英国思想史学家阿克顿勋爵(1832-1902):
[5]全国人大常委会委员长张德江向全国人大常委会第二十一次会议作的关于《食品安全法》实施情况的执法检查报告
[6]同上

编辑:foodnews

 
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