澳大利亚农产品质量安全管理与认证
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澳大利亚是个农产品出口大国，农业生产发达，在农产品质量安全管理方面已有一些成功经验。研究其农业政策、农产品标准、认证体系等方面的成功做法，对做好我国农产品质量安全管理与认证具有重要的参考和借鉴意义。
一、澳大利亚农业与农业政策
澳大利亚联邦总人口2051.86万，面积769.2万km2，是世界上第二干旱大陆。国民经济主要由农林渔业、服务业、制造业（其中食品加工业占30%）等产业构成，农业产值约280亿澳元，占整个国家GDP的3%左右，加上农产品加工业约占20%。
（一）澳大利亚农业情况 澳大利亚境内地势低平、草原辽阔，具有岛国天然地理优势和政府严格的动植物检疫体系，多年来没有动物源疾病的困扰。完善的农业管理体系、先进的技术措施，使得澳大利亚农牧业和农畜产品加工业发达，被称为“骑在牛羊背上的国家”。农业生产集约化、机械化程度较高，农产品以出口为主，出口年产值80亿-90亿澳元。农业产值中最主要的产业是牛肉、小麦、奶业、羊毛等，牛肉出口和羊毛产量居世界第一。
澳大利亚政府分为联邦政府和州政府两个层面，《宪法》明确规定了各自的职责分工。具体到农业方面其管理体制是，联邦政府主要负责制定农业税收、贸易、土地及林业自然资源的管理、农业与食品检验检疫政策，以及基本的农产品质量安全标准、技术法规等规范性政策、法令；农产品和食品安全的日常监管具体事务由州一级政府负责。
澳大利亚政府的农业投入主要用于支持新技术应用和提高产业竞争力。主要有3个大的方面：一是农业基础设施建设投入。最近几年新南威尔士州基础产业部（相当于农业部）投入了大量资金用于农场采纳推行GPS（全球卫星定位系统）农田耕作、灌溉管理系统。目的在于节约农业生产人力成本，提高农业生产效率-。二是农业科技研发经费。澳大利亚农业研究主要是科研机构向有需要的农场主筹资，同时政府也提供等额的配套资金，从而使应用性技术研究与生产实际“无缝性对接”。三是农业应急资金。从2003年以来澳大利亚连续遭受严重干旱，政府专门设立了应急资金，为受灾农场主提供援助，至今累计干旱援助投资已达23亿澳元。
（二）农业政策制定原则 为促进农业的可持续发展，澳大利亚政府在调整和制定农业政策时重点考虑5大因素的影响：（1）干旱，政府每年预算大量的援助资金，用于帮助农场主度过最近几年的特大干旱：（2）贸易，重点是针对日本、欧洲、美国、中国等农产品出口市场，力图扩大出口贸易；（3）自然资源管理，以应对澳大利亚日益土壤沙漠化和盐碱化的问题；（4）水资源管理，重点考虑雨水搜集及水资源回收利用等节水工程；（5）原生态植被管理，以减缓物种灭绝的速度，保持生物多样性。
（三）农业面临的突出问题 目前，澳大利亚农业面临的突出问题是：（1）干旱对澳大利亚农业生产的严重威胁；（2）土壤盐碱化导致的地表和地下水盐分增高，给农村地区造成的不利影响；（3）随着全球油价的上涨，燃料成本增高给高机械化的澳大利亚农业带来的冲击；（4）经济全球化及贸易技术壁垒给澳大利亚传统优势产业带来的挑战；（5）澳大利亚的高劳动力成本，与很多发展中国家相比缺乏优势；（6）澳大利亚政府无农业直接补贴，农场主抵御风险的能力有限；（7）农业从业人员老龄化，农场主后代大量弃农转行，农业劳动力出现断层。
二、澳大利亚农产品质量安全管理
澳大利亚作为重要的农产品出口国，在农产品质量安全管理机构、政策法规、标准检测、认证管理等方面有着较为完善的体系。
（一）机构与职能 澳大利亚的农产品质量安全管理部门，由于国家行政管理体制的特殊性，主要有联邦政府和州级政府两个层面。
1.联邦政府层面，有关农产品质量安全管理有两个部门。一是联邦农林渔业部（Australian Government Department of Agriculture，Fisheries and Forestry，AFFA），总管全澳农业、林业、渔业产品的生产，加工，流通，市场，投入品使用等方面政策和法规制定以及推动实施，负责农产品的进出口管理；二是澳大利亚检验检疫局（Australian Ouarantine and Inspection Service，AQIS），归属于联邦农林渔业部，专门负责进出口农产品的检验检疫政策和技术措施的监督执行。
2.州级政府层面（以新南威尔士州为例），主要有3个部门。一是基础产业部（Department of Primary Industry，NSW），负责州内农业、渔业、矿业等基础产业的生产指导，贸易，安全，科研等事务，现有人员3 584人，另有两所农学院。二是食品安全局（NSW，Food Safety Authority），成立于2004年4月，是澳大利亚第一家负责农产品从收获到消费者手中全过程食品安全监管的机构，隶属于基础产业部，但相对独立工作。有肉、奶、海产品、贝类4个专家委员会。全局公职人员117人。三是健康部（Department of Health and Ageing），出现食品安全事故时，如涉及流行病学调查，由健康部负责。
（二）政策与法规 澳大利亚农产品安全政策和技术法规由“澳大利亚新西兰食品法规部长委员会”（Australia New Zealand Food Regulation Ministers’Council）制定。委员会由澳、新两国联邦及州政府中的农业和健康部长组成。目前的技术法规有澳大利亚新西兰食品标准法典（Australia New Zealand Food Standards Code）、“食品法规2005”（Food Regulation 2005）。澳大利亚联邦法律主要是制定符合本国实际实施性的法令和设置处罚要求，具体执行由州政府负责，包括对违法食品生产者采取警告、整改、罚款、司法处理等。
（三）澳大利亚标准检测认证体系 主要包括标准体系、检测体系和认证体系。
1.标准体系：澳大利亚农产品质量安全标准统一由“澳新食品标准委员会”（Food Standards of Australian and New Zealand，简称FSANZ）组织制定。FSANZ主要是根据CAC标准，结合澳大利亚、新西兰特点，制定适合两国的食品安全标准，标准涉及初级农产品、加工、包装及销售全部食品供应链。任何组织和个人都可以提议更新、修订标准的建议，经过若干轮审定后，最后由澳新食品法规部长委员会批准发布。澳大利亚的标准分为强制性和非强制性两类。农药残留、兽药残留、致病菌等安全方面指标由政府制定，为强制性标准；关于色、香、味等品质方面的指标由行业协会制定，为非强制性标准。
2.检测体系：澳大利亚有比较完整的农产品质量安全检测和监控体系、预警系统和进口农产品确认（注册）制度。在安全控制技术方面实行全过程质量控制、动物疾病控制、农兽药残留控制、环境和污染物控制、致病微生物控制以及进口食品准入管理和管制，控制和管理体系运行规范、有效，深得相关贸易国（地区）认可。
3.认证体系：澳大利亚农产品认证体系形式多样，注重本国特点，具有非常鲜明的特色。所有认证均按行业、市场、消费需求设置，突出专业性。很多的认证模式和食品安全项目由行业组织（协会）或大的集团（公司）发起。认证工作大多不发证，只加注、加贴相应标识标志。所有的认证都非常注重生产过程控制的评定和确认。在农产品方面目前受官方认可和生产者、经营者、消费者推崇的成功认证模式有：
（1）新鲜农产品放心认证（Freshcare），由于HACCP不适用于种植业生产者，而EurepGAP不易操作，澳大利亚从2000年开始，将HACCP与GAP二者结合，针对澳大利亚农产品生产实际，创立了Freshcare认证，这是一套程序简化、易于操作、适合澳大利亚种植业生产特点的认证模式。目前澳大利亚有4000多家种植业者通过了Freshcare认证，而且正以每年1200多家的数量增长。加入Freshcare系统的农场主，产品销售顺扬有保证，但需每年接受农药、微生物等方面的审查。
（2）粮食等级认定，澳大利亚小麦局（AWB）及澳大利亚谷物协会（GrainCorp）对小麦等主要粮食作物产品，根据其大小、水分、营养成分等指标的不同，有严格的分等分级标准。澳大利亚的小麦等粮食产品交易活动都要根据分等分级标准进行定级销售，实现优质优价。
（3）质量保证（QA），是澳大利亚20世纪90年代初期按照ISO 9000标准建立的一套适合农产品生产的质量保证体系。模式很大程度是一个“生产质量保证声明系统”，即生产者声明是否使用违禁药物，缺点是难溯源，但在改变人们质量安全生产观念和全程管理理念方面取得了极大成功。全澳目前有43%的农产品生产者采用了QA系统和生产质量管理模式，17%的牛场采用了其中的Cattlecare模式，2%的羊羔场采用了其中的Flockcare模式。
（4）畜产品识别追溯系统（National Livestock Identification System，NLIS），是澳大利亚联邦政府近几年开发的强制性畜产品识别追溯信息采集系统，建有国家数据库，可实现对动物从出生到屠宰及加工、销售全程追溯，被各州和农场主广泛采纳。
（5）AUS-MEAT标志，是澳洲肉类品质规格管理局（AUS-MEAT）制定的负责统一肉类及牲畜术语，并监管品质保证计划及产品规格的一项推动措施。凡符合指定标准的生产屠宰商户均可标称为AUS-MEAT认可屠宰场，认可商户必须正确使用相关术语，实行品质保证计划，遵守屠宰业商业守则，AUS-MEAT聘请检查专员负责检查和监督商户的执行情况及诚信自律状况。
（6）Meat Standards Australia（MSA），是一个牛肉和羊肉的质量标准项目，由澳大利亚肉类畜禽协会（Meat & Livestock Australia，MLA）推动。符合规定标准经审核合格，颁发证书和准予使用标识。获证产品必须标注安全等级和推荐的烹饪方法。
（四）澳大利亚农产品质量安全管理的成功做法 一是积极推行农场自律控制为主的生产管理模式。澳大利亚地广人稀，以农场化生产为主，现有约12万个农场。农场的集约化、机械化程度较高，政府及各类行业协会通过对农场主统一组织培训，推动农产品质量安全的统一管理。农场主对自己的产品质量非常关注，参与各项农产品质量安全项目的积极性高。某个农场如果产品出现了质量问题，将为社会及同行所不齿。二是依托行业协会提供生产技术服务。澳大利亚政府对农业的干预较少，主要依托依靠各类行业协会或大型企业在与政府合作的基础上推进行业发展，为生产者提供原材料、培训、信息、市场等服务，满足生产者的需求。如成立于1935年的“澳大利亚果蔬协会”（Fruit and Vegetable Industries limited，FVI），通过积极推行Freshtest计划，统一组织会员到定点实验室成批检测，就将种植业者每年的检测费用从过去的6000澳元降低到目前的165澳元，每年为全体会员节省检测费数千万澳元。同时协会还将所有检测结果建立数据库，提供给政府或相关机构，实现农产品的可追溯管理。FVI通过Freshcare项目，实现了农产品优质优价，很好地把批发商、种植业者和消费者的利益联系起来。三是主攻外向型出口农业。澳大利亚是一个农产品出口大国，生产的农产品60%供出口，属于典型的外向型农业，政府建有专门的贸易促进机构，帮助开拓农产品出口市场。如联邦政府下属机构Austrade，就专门负责澳大利亚的进出口促进工作；“澳大利亚出口财务保险公司”（EFIC），专门负责对出口商品提供海外财务及保险服务。
（五）澳大利亚农产品质量安全管理的显著特点 （1）分级管理、责任明确。一是体现在澳大利亚联邦政府和各州政府间，二者对农产品质量安全管理分工明确，联邦负责制定宏观政策，具体规章及执行由州政府完成，相互间的职能交叉少；二是体现在政府和行业协会之间，政府工作重点在农产品“安全”方面管理，制定的标准多为强制性标准。行业协会主要负责农产品“品质”方面管理，其制定的标准和规范多为非强制性。（2）企业自控、行业自律。20年前澳大利亚农产品质量安全也主要是依靠政府推动和监督，生产者更多的是采用质量控制（Quality Control，QC）体系，被动接受监管，结果是增加了管理成本，却没增加产品价值，监管效果不理想。过去的10年间，随着农产品供应链的无缝结合，生产者开始更多地采用质量保证（Ouality Assurance，QA）方式，从而使农产品质量安全管理更加主动。政府对农产品质量安全问题干预越来越少，而大多采用有效的市场调节手段，让行业自身认识到生产应该受到限制，严格自律，从而减轻了政府负担，增强了行业控制的针对性和有效性。（3）以消费需求为终极目标、以提高市场竞争力为落脚点。农产品质量安全问题涉及从“Paddock to Plate（农场到餐盘）”整个供应链的全过程。较早时期澳大利亚农户认为产品卖出去就万事大吉了，各环节个体很少关心供应链内其他环节的质量要求，从而影响了整个行业、企业及产品的竞争力。现在情况不同了，整个农产品生产供销链内所有从业者已形成共识，大家认为竞争来自链外，链内应为共同利益多加合作，农产品出现质量安全问题可以追溯到生产环节，以提升整个行业信誉，降低安全事故风险和损失。与此同时，人们也认识到农产品的质量，最主要的是产品的特性满足消费需求的程度。最终消费者对产品质量才有发言权，生产者和供应者应该考虑终端客户的满意度。（4）内外标准一致。澳大利亚为适应农产品大量出口的需要，将内销产品及出口产品的标准、认证体系进行了合理有效的对接。一般内销产品标准简化于出口要求，产品一旦获得出口认可，可以同时得到国内认可，实现国内市场准入。避免了重复认证，极大地提高了管理效率，降低了生产交易成本，体现了WTO非歧视性贸易原则。
三、对我国农产品质量安全管理和认证的启示
虽然中国与澳大利亚的国情、农业政策及对农产品质量安全管理与认证的方式不同，但澳大利亚对农产品质量安全管理与认证的理念、提升农产品质量安全水平等方面取得的经验，值得我们学习和借鉴。
（一）遵守国际通用规则，因地制宜地制定适合本国的农产品质量安全管理与技术政策，是农产品质量安全控制的关键 澳大利亚农产品标准体系、农产品检验检疫体系及认证体系的成功经验，尤其是对出口农产品和国内农产品根据生产实际与消费需求不同，制定不同的生产经营管理模式的做法，为我们今后创造性地推出既符合国际通行规则又适合中国国情的农产品质量安全管理与认证模式提供了可供借鉴的经验。农产品生产过程中的质量安全保证模式要与本国的发展阶段相适应，根据中国目前的农产品生产、消费实际和供求关系，适合确立和推行符合中国农产品质量安全水平和发展阶段的农产品质量安全管理与认证模式，如坚持无公害农产品、绿色食品、有机农产品“三位一体，整体推进，分类管理，规模发展”的模式和路径。
（二）源头治理、过程控制、全程服务农产品生产者是农产品质量安全管理的重点 澳大利亚农产品质量安全保障体系，实行的是联邦政府农业部门和州政府农业部门分级管理、责任明确的工作模式。政府部门主要负责农产品安全问题，农产品品质规格管理主要通过农场自控、行业自律实现。由农场主、政府官员、科研人员和消费者等方面的人员组成的行业协会在保证农产品的整个产业链协调运转，保障各环节自身利益等方面发挥了重要的作用，有效实现了农产品从“农田到餐桌”的全程控制。
（三）满足消费需求，降低生产成本，提高生产效益是农产品质量安全管理的目的 澳大利亚联邦政府和州政府农业部门及各类行业协会，通过对农场主提供不同的政策资金、教育培训服务，以提高农产品生产者的生产技术水平和管理能力，满足全程控制的要求和消费市场需求。通过提供技术、信息服务，降低生产成本，提高生产效益，实现农产品质量安全管理的最终目的，增加农业效益和市场竞争力，这是值得我们学习和借鉴的。
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