从一起“协”而未“调”的食品案例看分段管理的尴尬
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根据国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》，我国的食品安全监督管理体制进行了重大调整，分别由质量技术监督、工商、卫生等部门对食品安全进行分段管理，并由食品药品监管局进行综合协调。两年来，各地在运行这一监管体制过程中遭遇了许多尴尬，为此，本站曾转载了“宜昌市卫生局2万元罚款引发职能争议”一文并配发了解伟的文章“一起行政执法争议的分析与思考”，对其进行了探讨。 现再转载“从一起协而未调的食品案例看分段管理的尴尬”一文，以期引起网友更深入的思考。编者认为，所谓的“分段管理”，从表面上看是每一个部门监管一个环节，脉络清晰，责任明确。但实际上各部门出于趋利避害的本能，往往是有利的邀功的事就抢着干，没利的有责任风险的就相互推诿。这就好像一条毒蛇马上就要危及到一个路人生命，你发现了，你的责任是只管蛇尾的一小部分，于是你手起刀落，斩下了蛇尾那一小部分，你的责任尽到了，结果那个路人还是逃脱不了死亡的命运。
从一起“协”而未“调”的食品案例看分段管理的尴尬
案例介绍
海山市卫生局卫生监督所于2005年11月25日17时接到河东市卫生局卫生监督所的电传，急告：该所在查处一起不明原因死亡的养殖海胖头鱼时，发现有600公斤问题胖头鱼于11月24日脱离管辖控制，进入海山市的流通领域。
为尽快消除该食品带来的安全隐患，海山市卫生局卫生监督所认为，只有尽快找到进货货主，才能防止问题食品进入二级批发市场，进而控制事态的扩展。该所立即将情况报告上级主管部门,并经多方渠道找到了进货货主张某。经调查询问,初步判断鱼的死亡与养殖场出货后灌注的保鲜水有关，此种情况属于《食品卫生法》第九条（五）项“病死毒死或者死因不明的禽畜兽水产动物等及其制品”,监督所的卫生监督员认为对该批胖头鱼应依法予以销毁处理。
约两个半小时，市食品药品监管局的两名“协调”人员按照其“依法组织查处重大事故”的职责赶到现场.听了卫生监督员的调查经过及当事人的陈述后决定,由海山市卫生监督所对当事人保鲜的该批鱼进行封存并立即采样检验毒物，拟协调工商部门作进一步处理。当卫生监督员提出无法按要求进行所有毒物检验，只能进行常规指标和常见毒物检验时，“协调”人员又改称做什么检验项目由卫生监督所决定。当事人提出此鱼主要是卖个“鲜活”,一旦鱼死了就没有买主了，并表示封存一天的冷藏费就得200元，不如当场销毁更便捷。但“协调”人员坚持先行封存检验再作处理，并承诺事情查清会有人承担冷藏费的。
当夜,海山市疾病预防控制中心对卫生监督所采集的样品进行检验,未检出常见毒物六六六,滴滴涕,铅砷汞,有机磷,有机氯,氟化物等，并于次日早晨同时将检验结果报告给海山市和河东市卫生局卫生监督所,以避免河东市再重复检验,同时将检验结果送交海山市食品药品监管局，从此以后，未见到海山市食品药品监管局对此事进一步何种处理的意见。
一周后河东市方面传来消息:在鱼的保鲜水中检出聚酯类物质,属于有意投放致鱼死亡，此案已经移送当地公安部门侦察。
货主张某接到河东市方面的通知后，向海山市卫生局卫生监督所索要封存死鱼的处理手续,以便日后索赔。卫生监督所答复: 海山市食品药品监管局按照国务院食品安全“分段管理”的精神，负责组织查处重大事故,而海山市卫生局卫生监督所未接到该局的有关“协调”通知,无法对流通领域的食品安全事故处理出证。工商部门也以未直接经手该案为由不予出证。此后的两个月,张某穿梭于药监、工商、卫生等相关部门均无结果，无奈之下，只好自己将600公斤死鱼倒入垃圾场,自认倒霉。
案例分析
通过此案可以看出，移交成为分段管理不可避免的程序，移交无据无序,常会发生悬而无着的空中飞案。按照分段管理的原则,本案一开始就应该是工商部门受理,事实上异地移交案件,专业系统内进行已成为程式化,而且简捷有效。不要说河东卫生监督所,就是海山卫生监督所也没有将食品污染案件向海山工商局移交的法律依据和程序，即便形成移交,由于缺乏相关的法律依据，不同部门之间的移交能否顺利实施也是疑问，案件的处理也可能因此被延误。
在本案中，分段管理不仅没能使部门间协调配合形成合力，反而成了相互推诿的理由。处于分段处理权中的各个部门可以轻松地说一句不属于我的职责或没有接到协调通知而将自己的责任推掉,结果助长各部门间揽利推责，形成多头监管、监而不管的执法空位。食品药品监管局作为一个本不起眼的新成立的政府部门来协调跨行业跨部门的食品卫生大事情，不仅没有制约的有效机制（人权,物权,专业技术）,而且不具备合法的权威,其对各部门的协调只能是空中楼阁,协而不顺,调而不和，这也难怪有些地方食品药品监管局召开食品安全协调委员会成员单位会都很困难，更不要说做好工作了。
本案对被控制的物品不及时处理还可能使有害食品流入消费环节,造成散在多发的食物中毒事故；当事人也因得不到有效的出证，而无法向上一级货主索赔,同时增加了较高的保管费用；如果因处置不当造成食物中毒事故或当事人起诉行政机关执法不当,要求损害赔偿，不知道是依据《食品卫生法》还是《关于进一步加强食品安全工作的决定》追究行政机关的责任。
结论
食品安全涵盖从农田到餐桌的全过程,其监管由农业、畜牧、工商、质监、卫生、海关等部门,各自分别监管某一环节，很易产生相互间推诿扯皮现象。尤其是食品药品监管部门依法组织查处重大事故的规定更是空中楼阁，找不到相关的法律依据。通过本案例分析可以看出，实施分段管理脱离实际,其弊端远大于按《食品卫生法》规定由卫生部门实施的卫生监督管理，出现这种“协”而不“调”的尴尬局面也是在所难免。（来源：卫生监督执法在线）
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