1、案情介绍
1996年5月29日，某市某区卫生局食品卫生监督员检查某驻市单位职工食堂，发现食堂零售柜台内有2瓶酒无中文标志，操作间店堂防蝇设施不全。
5月30日，某区卫生局立案，认定该食堂违反了《中华人民共和国食品卫生法》第二十一条和第八条的规定，并根据《中华人民共和国食品卫生法》第四十六条及第四十二条的规定，给予行政处罚8000元。同日，将卫生行政处罚决定书以挂号信方式送达，挂号信回执作为送达回证。被处罚单位不服处罚，于6月13日向某市卫生局提出行政复议申请，要求撤销某区卫生局作出的行政处罚。申请人认为行政处罚决定书中认定的事实不准确，适用法律不当，其理由是：1.食堂内2瓶“洋酒”是因招待联合国客人购买的，共4瓶，饮用2瓶，剩余2瓶放置于食堂，并不对外销售，且有证人和购买发票。2.被申请人认为该食堂操作间店堂防蝇设施不齐全，那么请问防蝇设施什么部位不全。
6月19日，某区卫生局向市卫生局提交复议答辩书，请求复议机关维持其行政处罚决定，其理由是：食品卫生监督员在现场检查中发现申请人食堂两条违法行为，是经申请人陪同检查的人员认同并签字情况下认定的，有被申请人现场卫生监督笔录为证，适用法律得当。
6月28日，某市卫生局作出复议决定：撤销被申请人的行政处罚决定。
2、专家分析
本案为一例经行政复议被撤销的行政处罚案。作者对案情介绍得较为精炼，讨论分析观点基本正确，但不够全面，尚欠一定深度。略作补充，仅供商榷。
本案涉及两个违法事实：一是定型包装食品无中文标识，二是卫生措施不健全。作者认为主要是证据不充分引起的复议“败诉”，这仅是问题的一方面，严格地讲还应包括其他一些应当引起注意的法律问题。
一、关于定型食品无中文表示的问题。《食品卫生法》第二十一条规定“在国内市场销售的食品，必须有中文标识”。这一点应当说是无可置疑的。2瓶“洋酒”无中文标识，摆上了食品生产经营者的零售柜台，当然有违法的嫌疑，卫生行政部门应当立案查处。但立案查处并不意味着必须处罚，查处应当理解为调查或检查和处理，而处理的方式有多种形式，处罚仅是其中的一种。因此立案查处，首先是调查事实，取得证据；其次是综合分析，认定性质；最后才决定是否应当给予处罚最为适当。本案在实施行政处罚时，认定性质有以下几方面没有分析透彻，可能是造成败诉的主要原因。
第一，负有标注中文标识责任的主体是谁？根据《食品卫生法》第二十一条的规定，对定型包装食品标注中文标识的责任主体，应当是生产和销售该定型包装食品的食品生产经营者。就本案涉及的2瓶“洋酒”而言，其主要责任者应当是国内销售的代理经销商。批发商与零售商相比，应当说批发商的责任要大；批发商具有标注义务，零售商的责任是对无中文标识的产品不得销售。卫生行政部门发现无中文标识定型食品，在对零售商进行处理的同时，应当追根寻源，依法查处标注义务人，责令其改正错误，履行义务。这一点比罚款更重要。
第二，某单位职工食堂在本案中的地位是什么？根据《食品卫生法》和有关法律的规定，单位内部的职工食堂应当说是一个特殊的食品生产经营者，不是一般意义上的“生产经营者”。其主要职能是为本单位的职工提供特定范围的饮食服务，不具备对外销售定型包装食品和其他食品的主体资格。如果没有特别的卫生许可，其擅自设立食品零售柜台，对外扩大销售食品，包括“洋酒”，就超出了“职工食堂卫生许可”的范围。这就不仅是2瓶“洋酒”无中文标识的问题，还应当依据有关法律、法规，按超卫生许可范围做出相应的处理。由于单位内部职工食堂的特殊性质和地位，查处本案的过程中，应当对“食堂”是否具备“销售”特征，进行认真的调查、分析，而后才能进行最后处理。
第三，2瓶“洋酒”的用途没有调查。在复议中，复议机关查实“洋酒”原为设立该食堂的单位从商场购得。宴请外宾用去2瓶，剩余2瓶领导让存于食堂，备今后使用。单位及食堂既无经营的实际作为，也无销售该酒的主观意图，主客观条件均不具备，“销售”行为难以成立。当然，放于“零售柜台”是错误的，引起错误判断也情有可原。从该单位购买的饮用“洋酒”的过程看也可以讲他们是一个“消费者”，而不是本来意义上的经营者，让他们承担没有标注中文标识的法律责任，至少说是有些牵强。
第四，对违法情节和应处罚的幅度，没有分析和研究。假定对食堂的前述行为视为“经营”是符合法律约定的，那末对违法的情节也缺少必要的分析，给予的处罚也有失公正。首先，仅2瓶“洋酒”用于内部使用，没有流入市场，其情节应当说很轻，社会危害后果亦不大。按照《行政处罚法》和《食品卫生法》规定，罚与不罚是两可之间。其次，《食品卫生法》第四十六条规定“责令改正，可以处五百元以上一万元以下的罚款。”但对卫生行政部门而言，发现不标注中文标识的行为，责令其改正是 行为，是否罚款是自由裁量行为。只责令其改正，不处以罚款，符合法律规定；而只罚款不责令其改正则违背法律规定。在食堂内发现有2瓶无中文标识的酒，即罚款8000元，如果在商场发现一批此类酒罚款多少？在生产厂家或者批发商发现批发商发现一批此类酒罚款优势多少呢？最高限额不过是1万元罢了。因此，即使本案定性准确，罚款8000元也是不公正的。
第五，还应当指出的是，“标志”和“标识”在汉语里不能混作一谈。如果在处罚决定书的事实部分写上无中文“标志”，那末就是技术错误，严格讲，就是适用法律不当。
二、关于防蝇设施不全的问题，可以说主要是证据问题，是执法人员的执法技术问题，当然也包括执法人员的索质问题，这个结论应当是以调查的事实情况为基础而总结出的最后结论。在检查过程中，应当先描述检查中发现的实际情况，即一般的表面现象，再根据现象总结出结论。仅有结论而没有事实现象作为根据，就不能说服他人，更不能作为行政处罚的事实依据。监督笔录是认定当事人有违法行为的一个书面证据，必须真实地反映出监督检查中发现的客观情况，必须在对检查发现的有关情况作出较详细的描述后，才能做出结论。否则，只有结论，没有详细情况，结论就等于没有依据。在卫生行政执法工作中，监督笔录书写得不规范，可以说是目前存在的一种较普遍的现象，应当引起执法人员的注意。
